No âmbito das contratações públicas, a Governança entra na agenda da Administração Pública de forma expressa com o advento da Nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC (Lei 14.133/2021), que prega, em seu art. 11, parágrafo único:
A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. (destacamos)
Para tanto, a Portaria SEGES/ME 8678, de 19 de julho de 2021 que trata sobre a governança das contratações públicas no âmbito da Administração Pública federal, a partir da edição da Lei 14.133/2021[1], estabelece que incumbe à alta administração dos órgãos e entidades a implementação dos mecanismos e instrumentos de governança nas contratações públicas, a fim de assegurar a vantajosidade das contratações, a isonomia entre os licitantes e a justa competição, além de evitar sobrepreços ou preços manifestamente inexequíveis nos contratos e superfaturamento na sua execução (objetivos da contratação pública, conforme o art. 3º da portaria).
No intuito de permitir que se cumpram tais objetivos, a portaria mencionada lança diretrizes para a governança nas contratações públicas:
1. promoção do desenvolvimento nacional sustentável, em consonância com a Estratégia Federal de Desenvolvimento e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável;
2. promoção do tratamento diferenciado e simplificado à microempresa e à empresa de pequeno porte;
3. promoção de ambiente negocial íntegro e confiável;
4. alinhamento das contratações públicas aos planejamentos estratégicos dos órgãos e entidades, bem como às leis orçamentárias;
5. fomento à competitividade nos certames, diminuindo a barreira de entrada a fornecedores em potencial;
6. aprimoramento da interação com o mercado fornecedor, como forma de se promover a inovação e de se prospectarem soluções que maximizem a efetividade da contratação;
7. desburocratização, incentivo à participação social, uso de linguagem simples e de tecnologia, bem como as demais diretrizes do Governo Digital, dispostas no art. 3º da Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021;
8. transparência processual;
9. padronização e centralização de procedimentos, sempre que pertinente.
Veja-se que tais diretrizes encontram inspiração nos eixos principais recomendados pelo “Comité de Governação Pública” da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE[2][3] para governança em contratações públicas:
i) Transparência;
ii) Integridade;
iii) Amplo acesso às licitações pelos concorrentes;
iv) Equilíbrio entre objetivos primários e secundários;
v) Promoção à participação de stakeholders;
vi) Eficiência;
vii) Utilização de tecnologias para procedimentos de contratações;
viii) Capacidade;
ix) Avaliação da eficácia dos sistemas de contratação;
x) Identificação dos riscos e estratégias;
xi) Mecanismos de supervisão e controle para apoiar a responsabilização ao longo do ciclo de contratação pública;
xii) Integração com o orçamento e os planos financeiros.
A própria Lei 14.133/2021 é uma resposta do legislativo brasileiro à Diretiva 2014/24/EU que orienta aos países integrantes da OCDE a revisão e modernização das normas vigentes sobre contratações públicas, muito embora seu projeto original datasse de 25 anos atrás (PLC 1292/95).
O papel da alta administração é reforçado no art. 20 da Portaria 8678/2021, ao estabelecer, no âmbito de competência da alta gestão, que sejam implementadas ao menos formas de acompanhamento de resultados, com indicadores e metas para a gestão dos processos de contratações; iniciativas que promovam soluções para melhoria do desempenho institucional, com apoio, quando possível, dos resultados da gestão de riscos e do controle preventivo; e instrumentos de promoção do processo decisório orientado por evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade.
Percebe-se o alinhamento normativo aos patamares mínimos de governança relacionados no art. 6º, parágrafo único, do Decreto nº 9.203, de 2017: a fixação de formas de acompanhamento de resultados, a busca de soluções para melhoria do desempenho das organizações e a utilização de instrumentos de promoção do processo decisório baseado em evidências.
No mais, as diretrizes acima conferem com as práticas dos mecanismos de governança do mencionado decreto, direcionadas à definição de papéis e responsabilidades dos agentes envolvidos, da estrutura organizacional, e dos riscos envolvidos, em busca da melhoria do desempenho institucional, apoiado por mecanismos de supervisão e controle, para que a alta administração possa acompanhar o desempenho da gestão das contratações, alinhado ainda à transparência, galgada, esta última, aliás, a princípio pela nova lei de licitações (art. 5º).
E, para orientar e medir o desempenho da Gestão de Contratações, objetivos, indicadores e metas precisam ser estabelecidos, os quais são traduzidos por meio dos instrumentos de governança listados no art. 6º, da Portaria 8678/2021:
I - Plano Diretor de Logística Sustentável - PLS;
II - Plano de Contratações Anual - PCA;
III - Política de gestão de estoques;
IV - Política de compras compartilhadas;
V - Gestão por competências;
VI - Política de interação com o mercado;
VII - Gestão de riscos e controle preventivo;
VIII - Diretrizes para a gestão dos contratos; e
IX - Definição de estrutura da área de contratações públicas.
A lista acima não é taxativa, segundo o próprio normativo, mas sua adoção é obrigatória para a governança das contratações pelos entes da administração pública federal, devendo estar alinhados entre si, conforme parágrafo único do dispositivo mencionado. As diretrizes também se aplicam aos entes da federação que firmem contratos com recursos da União oriundos de transferências voluntárias, no que couber.
O conceito de Plano Diretor de Logística Sustentável – PLS podemos extrair da própria portaria sobre a governança das contratações públicas:
instrumento de governança, vinculado ao planejamento estratégico do órgão ou entidade, ou instrumento equivalente, e às leis orçamentárias, que estabelece a estratégia das contratações e da logística no âmbito do órgão ou entidade, considerando objetivos e ações referentes a critérios e a práticas de sustentabilidade, nas dimensões econômica, social, ambiental e cultural.
O PLS, conforme estabelece o art. 9º da referida Portaria, norteará a elaboração dos planos de contratações anual, dos estudos técnicos preliminares e dos anteprojetos, projetos básicos ou termos de referência das contratações realizadas pela administração pública federal, no que se refere ao princípio do desenvolvimento nacional sustentável (art. 5º, da Lei 14.133/2021). É o instrumento responsável pelo monitoramento dos indicadores e metas dos objetivos das contratações públicas, devendo estar vinculado ao planejamento estratégico do órgão ou entidade, ou instrumento equivalente, e ao plano plurianual.
O conteúdo do PLS está disciplinado no art. 8º da Portaria 8678/2021:
· diretrizes para a gestão estratégica das contratações e da logística no âmbito do órgão ou entidade;
· metodologia para aferição de custos indiretos, que poderão ser considerados na escolha da opção mais vantajosa à Administração, relacionados às despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação, tratamento de resíduos sólidos e impacto ambiental, entre outros fatores vinculados ao ciclo de vida do objeto contratado;
· ações voltadas para promoção da racionalização e do consumo consciente de bens e serviços, racionalização da ocupação dos espaços físicos, identificação dos objetos de menor impacto ambiental, fomento à inovação no mercado, inclusão dos negócios de impacto nas contratações públicas e divulgação, conscientização e capacitação acerca da logística sustentável;
· responsabilidades dos atores envolvidos na elaboração, na execução, no monitoramento e na avaliação do PLS;
· metodologia para implementação, monitoramento e avaliação do PLS.
A elaboração do PLS é essencial para o desenvolvimento de uma política de desenvolvimento nacional sustentável por meio das contratações públicas, além de ser, como já dito, instrumento guia às demais etapas de planejamento das contratações públicas.
O Plano de Contratações Anual é o instrumento de governança, elaborado anualmente pelos órgãos e entidades, que consolida todas as contratações que o órgão ou entidade pretende realizar ou prorrogar no exercício subsequente, com o objetivo de racionalizar as contratações sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico, subsidiar a elaboração da respectiva lei orçamentária do ente federativo, evitar fracionamento de despesas e sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade.
O PCA no âmbito federal foi regulamentado pelo Decreto 10.947, de 25 de janeiro de 2022, valendo suas regras, igualmente, para os procedimentos administrativos autuados ou registrados em conformidade com a Lei 8666/93, Lei 10520/2002 e Lei 12462/2011, além da nova lei de licitações. Segundo o referido Decreto o plano de contratações anual será elaborado no PGC – ferramenta informatizada integrante da plataforma do Siasg, disponibilizada pelo Ministério da Economia -, de acordo com manual técnico operacional a ser disponibilizado pela SEGES/ME, podendo o uso da ferramenta ser cedido a órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante termo de acesso.
Os órgãos e as entidades assegurarão o sigilo e a integridade dos dados e das informações constantes do PGC, estando sujeito a responder administrativa, civil e penalmente, aqueles que utilizarem indevidamente as senhas de acesso ou que transgridam as normas de segurança instituídas.
O PCA partirá do documento de formalização da demanda do órgão responsável pelo planejamento, também elaborado no PGC até 01 de abril do ano de elaboração do plano de contratações anual. A elaboração do PCA, nos termos do Decreto, acontecerá até a primeira quinzena de maio de cada exercício, informando todas as contratações que serão realizadas pelo órgão ou entidade no exercício subsequente, incluídas as contratações diretas e aquelas que envolvam recursos provenientes de empréstimo ou de doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo financeiro de que o País seja parte (art. 6º).
Cabe ao setor de contratações a consolidação do plano de contratações anual, sendo dispensadas de registro informações sigilosas, contratações realizadas por meio de concessão de suprimento de fundos ou que possam acarretar comprometimento da segurança nacional, nos casos de guerra, estado de defesa, estado de sítio, intervenção federal ou de grave perturbação da ordem ou de emergência ou de calamidade pública, além das pequenas compras e a prestação de serviços de pronto pagamento, consoante nova lei de licitações.
Sua aprovação fica a cargo da autoridade competente, que poderá reprovar itens do plano de contratações anual ou devolvê-lo ao setor de contratações, se necessário, para realizar adequações junto às áreas requisitantes ou técnicas, respeitando o prazo limite de 30 de abril.
O plano de contratações anual aprovado pela autoridade competente será disponibilizado automaticamente no Portal Nacional de Contratações Públicas, podendo ser revisado e alterado no ano da sua elaboração, entre 15 de setembro a 15 de novembro para a sua adequação à proposta orçamentária do órgão ou da entidade encaminhada ao legislativo ou, na quinzena posterior à publicação da Lei Orçamentária Anual, para adequação do PCA ao orçamento aprovado para aquele exercício. No ano seguinte, isto é, da execução do PCA, o mesmo poderá ser alterado mediante justificativa aprovada pela autoridade competente.
Durante a sua execução, a partir do mês de julho, serão elaborados relatórios de gestão de riscos com frequência mínima bimestral, de acordo com as orientações da SEGES/ME.
Ao final do ano de vigência do plano de contratações anual, as contratações planejadas e não realizadas serão justificadas quanto aos motivos de sua não consecução, e, se permanecerem necessárias, serão incorporadas ao plano de contratações referente ao ano subsequente (art. 19, §3º).
Cada órgão ou entidade da administração federal deve elaborar e implementar seus próprios Planos de Logística Sustentável e de Contratações Anual, observando o modelo de referência que será posteriormente definido pela SEGES.
De acordo com a portaria de governança das contratações pública, o PLS será publicado no sítio eletrônico oficial do órgão ou entidade. Já o plano de contratações anual, nos termos da Lei 14.133/2021 deverá ser publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos por esta Lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos, após o advento da nova lei de licitações e contratos.
A gestão dos estoques também será de competência de cada órgão eu entidade, ao qual competirá assegurar a minimização de perdas, deterioração e obsolescência, e a adoção de providências para alienar, ceder, transferir e promover a destinação final ambientalmente adequada aos bens móveis inservíveis.
Caberá à Central de Compras da Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital o balizamento das contratações compartilhadas, trazendo informações dos planos de contratações anuais.
As compras compartilhadas e a gestão de estoques são instrumentos de governança que trazem ganhos com a economia de escala nas aquisições públicas, bem como permitem a redução e a otimização da força de trabalho.
Uma iniciativa relevante na gestão de estoques pelo governo federal é o Almoxarifado Virtual Nacional[4], um serviço de logística, com disponibilização de sistema informatizado, para fornecimento de materiais de consumo administrativo, regulamentado pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 51/2021. O objetivo é diminuir custos administrativos, desburocratizar o processo de fornecimento, reduzir o espaço físico ocupado com estoque ao mesmo tempo que é uma solução fácil e prática ao usuário. O serviço está disponível para os órgãos integrantes da administração pública federal direta e indireta, órgãos e entes estaduais e municipais, bem como outros pertencentes aos Poderes Legislativo e Judiciário.
Outro instrumento citado na portaria de governança nas contratações públicas é a gestão por competências, por meio do qual à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de organização administrativa indicarem caberá:
a) assegurar a aderência às normas, regulamentações e padrões estabelecidos pelo órgão central do Sistema de Serviços Gerais, quanto às competências para os agentes públicos que desempenham papéis ligados à governança, à gestão e à fiscalização das contratações (perfil ético dos agentes públicos);
b) garantir que a escolha dos ocupantes de funções-chave, de confiança ou cargos em comissão, na área de contratações, seja fundamentada na competência de cada um (meritocracia);
c) elencar, no Plano de Desenvolvimento de Pessoas, ações de desenvolvimento dos dirigentes e demais agentes que atuam no processo de contratação, contemplando aspectos técnicos, gerenciais e comportamentais desejáveis ao bom desempenho de suas funções (capacitação).
É possível verificar que a gestão por competências está atrelada a três principais elementos: o perfil ético dos agentes públicos, a meritocracia na escolha dos dirigentes e a capacitação contínua dos servidores envolvidos no processo de contratação.
Por meio da interação com o mercado fornecedor e com associações empresariais, afinada à Estratégia Nacional de Investimentos e Negócios de Impacto, a administração exerce a governança por meio do diálogo com o particular, da transparência, da padronização dos procedimentos para fiscalização contratual e de exigências proporcionais que assegurem a ampla participação dos concorrentes.
A gestão de riscos e o controle preventivo do processo de contratação pública visam racionalizar o trabalho administrativo ao longo do processo de contratação, estabelecendo-se controles proporcionais aos riscos e suprimindo-se rotinas puramente formais.
Desta feita, devem estabelecer diretrizes para a gestão de riscos e o controle preventivo que contemplem os níveis do metaprocesso de contratações (planejamento, seleção do fornecedor e gestão contratual) e dos processos específicos de contratação, sendo necessário incluir nas atividades de auditoria interna a avaliação da governança, da gestão de riscos e do controle preventivo nas contratações, além de assegurar que os tomadores de decisão tenham acesso ao processo de contratações.
Para a gestão de riscos do metaprocesso de contratação pública, a previsão da SEGES/ME é que a metodologia seja estabelecida por meio dos Cadernos de Logística daquela Secretaria.
Os dois últimos instrumentos descritos na Portaria de Governança das contratações públicas são as diretrizes para a gestão dos contratos e a definição de estrutura da área de contratações públicas, tratados nos arts. 17 e 18 do referido normativo.
Em relação a gestão de contratos, o órgão ou entidade deve sempre avaliar o cumprimento das obrigações assumidas do contratado e melhorar a rotina de processos de pagamento dos contratos. Além disso, deve estabelecer diretrizes para a nomeação de gestores e fiscais de contrato e modelar o processo sancionatório decorrente de contratações públicas, estabelecendo-se, em especial, critérios objetivos e isonômicos para a determinação da dosimetria das penas, conforme dispõe a nova lei de licitações.
Quanto à estrutura da área de contratações públicas, a preocupação do gestor deve ser com a gestão de pessoas, avaliando a qualidade e a quantidade de recursos humanos e materiais[5]; com a procedimentalização de competências, atribuições e responsabilidades dos agentes e dirigentes institucionais e seus delegados envolvidos no processo de contratações; com a segregação de funções, seja a nível do metaprocesso de contratação pública, seja a nível de gestão, de forma a não designar o mesmo agente público para atuação simultânea nas funções mais suscetíveis a riscos, nem atribuir atividades de cogestão à unidade de auditoria interna; com a adaptação da estrutura da organização para permitir a centralização de compras para ganhos em escala e otimização da força de trabalho; e por meio da avaliação quanto a necessidade de instituir um comitê para auxiliar a alta administração nas decisões relativas às contratações (staff).
Por fim, a Portaria SEGES prevê o uso de tecnologias digitais para apoiar as contratações públicas.
Esses mecanismos de governança publicados na Portaria sobre governança nas contratações já são consoantes com a nova lei de licitações e trazem a responsabilidade da Administração Pública de fazer todo planejamento estratégico, implementar processos e estruturas, gerir os riscos, melhorar os controles internos e monitorar os processos e contratos, justamente para alcançar, com eficiência, o objetivo da contratação.
Com efeito, o texto da nova lei de licitações enfatiza ponto importante que a liderança deve ater-se quando ao exercício do seu papel, como plano de contratações anuais (art. 12, inciso VII), a gestão por competência (art. 7º, I e II) e a matriz de responsabilidade (art. 8º), a segregação de funções (art. 7º, §1º), medidas de integridade voltadas aos agentes públicos (art. 7º, III e § 1º e art. 9º), definição de funções (art. 8º, §§3º e 4º), mecanismos de diálogo com o mercado (art. 28, inciso V, art. 78, III), gestão de riscos e controle preventivo (art. 169), virtualização dos atos da licitação (art. 12, VI), assinatura digital, (art. 12, §2º), divulgação dos atos em sítio eletrônico oficial (PNCP) (art. 174), regra da contratação eletrônica (art. 17, §§2º e 4º), criação de catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras (19, inciso I), instituição de sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive de imagem e vídeo (19, inciso III) e adoção gradativa de tecnologias e processos integrados que permitam a criação, a utilização e a atualização de modelos digitais de obras e serviços de engenharia (art. 19, inciso V).
[1] Para as contratações efetivadas à luz da Lei 8666/93, a elaboração do PLS está regulamentada no Decreto 7746, de 05 de junho de 2012 d na IN SLTI/MP 10, de 12 de novembro de 2012. [2] Muito embora não seja membro integrante da OCDE, o Brasil manifestou formalmente o interesse em tornar-se membro da organização em 2017, razão pela qual passou a aderir aos instrumentos legais da instituição. Em 25/10/2022 o Brasil recebeu carta-convide do Secretário-Geral da OCDE para início da adesão do país àquela organização. [3] Disponível em https://www.oecd.org/gov/ethics/Recomenda%C3%A7%C3%A3o-conselho-contratos.pdf. Acesso em 27/01/2022 [4] https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/gestao/central-de-compras/almoxarifado-virtual-nacional [5] Em levantamento realizado para identificar pontos vulneráveis e promover melhorias na área de contratações públicas, o TCU identificou que metade das organizações públicas encontrava-se em estágio de capacidade inicial em pessoas. Em outro levantamento da Corte de Contas sobre governança de pessoas, apurou-se que metade das organizações não tinham capacidade de atrair, desenvolver e reter talentos necessários para a boa gestão das aquisições. No que se refere à competências, pouco mais de 50% das instituições identificavam e definiam as competências necessárias para os desempenho das funções-chave da área de aquisições, sendo que destas, menos de 70% utilizavam estas informações para indicar, eslecionar e nomear pessoas para atuar nas funções-chave referidas. Outro ponto falho na gestão de pessoas é a definição de quantitativo necessário para a área de gestão de contratações. Além disso, o TCU identificou que poucas organizações declaram-se com maturidade no que se refere à governança de pessoas, incluídos ali elementos como a definição de perfis, a seleção e a capacitação de gestores. Por fim, em estudo realizado pela equipe de auditoria da CGU, as áreas relacionadas ao metaprocesso de contratação apresentam maior rotatividade de servidores em comparação com outros setores, o que representa um dos fatores responsáveis pela ocorrência de falhas nas contratações. A descontinuidade no exercício das funções e a falta de especialização dos servidores responsáveis pelos processos de contratações públicas implicam diretamente no alcance de resultados insatisfatórios no atendimento das finalidades da organização. Por conta disso, a governança das contratações públicas exige do lider, o conhecimento da estrutura organizacional, incluindo as pessoas nele inseridas de forma a identificar as necessidades e desenhar um modelo de competências que abranja todos os níveis funcionais, definindo o papel de cada pessoa, a forma de acesso às funções-chave da organização, as responsabilidades dos agentes relacionados à esfera de competência atribuida, as ações de desenvolvimento dos dirigentes e demais agentes que atuam no processo de contratação e uma política de incentivos visando a motivar e reter os agentes que trabalham diretamente no metaprocesso de contratações. A disponibilização e adequação dos recursos humanos e materiais são, portanto, fatores essenciais para o alcance dos resultados de gestão estabelecidos pela governança.
