INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES /MGI Nº 52, DE 10 DE FEVEREIRO DE 2025 – O “MARKET PLACE DIGITAL” DO GOVERNO FEDERAL?

Mônica Éllen Pinto Bezerra Antinarelli¹

1 Procuradora da Fazenda Nacional de categoria especial lotada na Coordenação de Uniformização e Orientação em Contratação Pública. Mestre em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – PUC/MG. Especialista em Direito Administrativo e Direito Tributário. Professora facilitadora da Enap. Email: monica.ellen@gmail.com.

Sumário: 1. Introdução; 2. Inovação como premissa na Lei 14.133, de 2021; 3. Experiências internacionais de e-marketplace; 4. O formato da IN SEGES/MGI 52, de 2025; 5. Conclusão; 6. Referências

Resumo: O presenta artigo pretende apresentar a alternativa do e-marketplace ao atual modelo de contratações públicas vigente no Brasil, marcado pelo seu caráter excessivamente burocrático e detalhista, em busca de atingir a buscada eficiência determina pela Constituição Federal de 1988. Para isso, o intuito é conhecer um pouco das experiências internacionais desta ferramenta de mercado virtual e examinar se a modelagem do Contrata+Brasil estaria apta a trazer maior agilidade, transparência, economicidade e eficiência nas contratações públicas.

Palavras-chave: Inovação. Contratações públicas. E-marketplace. Eficiência. Transparência

1. Introdução

O processo de licitação pública é ferramenta estabelecida na Constituição Federal de 1988¹ destinada à seleção de fornecedores para atendimento às necessidades da Administração, por meio da escolha da proposta mais vantajosa e da garantia de igualdade entre os interessados.

A evolução da modelagem adotada pela legislação brasileira, perpassando, especialmente, instrumentos importantes como o Decreto-Lei n^o 200, de 1967, a Lei n^o 8.666, de 1993 e a Lei n^o 14.133, de 2021, embora tenha avançado em alguns aspectos, apresenta-se, ainda, engessado, diante de seu caráter “analítico, burocrático e detalhista”, mostrando-se pouco eficiente para atender, de forma adequada, as demandas da Administração Pública.²

Observa-se, mesmo diante de um novo regime³ que traz como pilar do processo licitatório o incentivo à inovação, os avanços ainda são tímidos, tolhidos ainda pela insegurança quanto ao risco de práticas inadequadas. Aliado a esse fato, está também o medo de controles voltados à responsabilização e a resistência às mudanças que persiste em diversas searas do ambiente de contratações públicas.

A exigência da elaboração de documentação completa na fase de planejamento e de extensa documentação de habilitação, mesmo em contratações simples ou de baixo valor, retardam a celeridade do processo e aumentam consideravelmente os custos de uma contratação administrativa, contrariando o princípio da eficiência.

Diante disso, o objetivo deste artigo é apresentar, como alternativa ao modelo tradicional de licitação pública a adoção do e-markeplace pelas organizações públicas no Brasil, como forma de prestigiar a inovação e otimizar as contratações públicas, com ganhos em eficiência, transparência e economicidade.

Para isso, esse estudo abordará a inovação como objetivo e formas de apresentação na Nova Lei de Licitações e Contratos, trazendo uma reflexão sobre a era digital e os modelos de transação no mercado contemporâneo, apontando para as experiências em e-marketplace no âmbito internacional e os possíveis modelos dessa plataforma de mercado digital. O passo seguinte será adentrar no formato da IN SEGES/MGI 52, de 2025, a fim de reconhecer ou não, a existência de uma proposta de e-marketplace na sua estrutura.

2. Inovação como premissa na Lei 14.133, de 2021

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) é uma instituição internacional que desempenha um papel importante na promoção da inovação e no combate a práticas colusivas em licitações. Dentro deste espectro, adotou, no ano de 2015, algumas recomendações no âmbito das contratações públicas, sobretudo para a garantia de transparência e integridade do sistema, além do desenvolvimento de processos para impulsionar a eficiência em todo o ciclo de compras públicas, incluindo o uso de tecnologias digitais para apoiar a inovação adequada em compras eletrônicas.⁴ Neste intuito, o uso de tecnologias digitais devem ser utilizadas “para garantir transparência e acesso às licitações, aumentando a concorrência, simplificando os processos de adjudicação e gestão de contratos, gerando economia de custos e integrando informações”. Além disso, estabelece a necessidade do uso de “ferramentas de e-procurement de última geração que sejam modulares, flexíveis, escaláveis e seguras a fim de garantir a continuidade, a privacidade e a integridade dos negócios, proporcionar um tratamento justo e proteger dados sensíveis, além de fornecer os principais recursos e funções que permitem a inovação empresarial”.⁵

No caminho das recomendações exaradas pela OCDE, o legislativo nacional tem editado diversos normativos voltados para estimular a inovação, como mecanismo para ganhos na eficiência operacional, como a Emenda Constitucional 85, 2015, a Lei 13.243, de 2016 e o Decreto 10.332, de 2020.

Segundo Irene Nohara, “o termo inovação vem do latim innovare, que significa: fazer algo novo, sendo frequentemente confundido com invenção. A inovação envolve um processo de transformar oportunidades em novas ideias e colocá-las em prática. Assim, falar em inovação é essencialmente falar em mudança.”⁶

No contexto das contratações públicas, a Lei nº 14.133, de 2021 traz uma ampla definição de inovação tecnológica. Segundo a lei, inovação tecnológica refere-se à concepção de novo produto, serviço ou processo, ou à agregação de novas funcionalidades ou características a um produto, serviço ou processo já existente.

Essa definição abrangente permite a inclusão de diferentes modalidades de inovação nas contratações públicas, reconhecendo que esta pode se dar tanto na criação de algo completamente novo quanto na melhoria incremental de algo existente. Essa definição ampla é importante para garantir que as contratações públicas estejam abertas a soluções inovadoras em todas as suas formas.

Em outras palavras, a contratação da inovação tecnológica demanda um avanço no percurso da geração de novas tecnologias jurídicas, novas modelagens negociais e parcerias de ponta que incentivem a contratação nesta área e com estes objetos tão específicos, a partir de melhores parâmetros de regulação, segurança e eficiência jurídicas.

Por sua vez, se investir em inovação permite ganhos em produtividade, eficiência e economia, também chama a atenção do cenário internacional, uma vez que o País ganha prestígio e torna-se mais atraente a investidores quando mostra ao mundo que funciona bem.

O uso de ferramentas como as plataformas digitais⁷, responsáveis pela integração entre diferentes órgãos e entidades do Governo, são nítido exemplo de como a administração pública pode aproveitar ao máximo as possibilidades de inovação proporcionadas pela transformação digital.

Portanto, não se trata de novidade para o Brasil, que, em virtude da oferta de serviços públicos digitais por meio da plataforma Gov.br, teve o reconhecimento do Banco Mundial como o segundo país do mundo com a mais alta maturidade em governo digital, pelo GovTech Maturity Index 2022⁸, ocupando lugar de destaque em governo digital no Ocidente.

O professor Ronny Charles destaca que no país já existem “diversas plataformas digitais, públicas e privadas, criadas para simular o processo de compras públicas (licitação), no ambiente virtual”.⁹ Trata-se de instrumentos que permitem que a licitação possa acontecer de forma eletrônica: as ferramentas de e-procurement também mencionadas nas recomendações da OCDE.¹⁰

O pregão eletrônico é um exemplo de plataforma de e-procurement, precurssora em matéria de licitação e contratação no direito público brasileiro, com diversos apontamentos positivos no ambiente das contratações públicas, de acordo com Jessé Torres e Marinês Restelatto:

Também quanto aos resultados o pregão eletrônico testifica um avanço em relação às demais modalidades: tem proporcionado economia entre 20% e 30% do valor estimado para cada contratação, celeridade processual, competitividade, simplificação das exigências e transparência; possibilita a participação de número maior de interessados, graças ao acesso universal à rede mundial de computadores, permitindo que em qualquer ponto do país sejam ofertadas propostas, mesmo distantes do órgão promotor da competição.¹¹

Mesmo assim, as plataformas e-procurement no Brasil ainda apresentam custos transacionais altos e dificuldades para seleção ágil de fornecedores e identificação de preços confiáveis, levando, mesmo em um ambiente eletrônico, à ineficiência seletiva¹², apontando para a necessidade de buscar soluções disruptivas em relação à atual modelagem adotada, mesmo que em ambiente virtual.

No exercício desse papel de repensar o modelo licitatório brasileiro, uma visão evolutiva válida das plataformas digitais já existentes no país seria a adoção do e-marketplace, com intuito de aprimorar o formato convencional adotado nas contratações realizadas pelas organizações públicas, sobretudo àquelas de menor complexidade e que permitam sua padronização.

O e-marketplace trata-se de uma espécie de comércio eletrônico que reúne vendedores ou prestadores de serviços em um só lugar. Nesta nova modelagem o intuito é inverter a atual lógica de contratação no setor público, onde o governo não mais informa antecipadamente o que deseja adquirir ou contratar, devendo os fornecedores adequarem-se aos requisitos exigidos; mas estes últimos, mediante credenciamento prévio no marketplace, ofertam, em ambiente virtual, diversos produtos ou serviços, tendo, o gestor público, a possibilidade de escolher – de forma simples e rápida – o bem ou serviço que mais se adequa às necessidades do setor.¹³

Assim, diferentemente das plataformas de e-procurement, “focadas em otimizar processo de compra internos de uma organização”, o e-marketplace destina-se a “conectar vendedores e compradores para facilitar transações”¹⁴.

Em contraponto ao modelo tradicional, que apesar de adotar procedimentos automatizados para compras públicas, ainda encontra-se vinculado a uma modelagem com altos custos transacionais, ritos burocráticos e processos complexos e demorados, propõe-se, portanto, a adoção da ferramenta de e-marketplace para contratação de bens e serviços pela administração pública, que possa proporcionar mais celeridade, redução de custos, ampliação da competitividade e maior transparência das transações.

3. Experiências internacionais em e-marketplace

Como visto, o Brasil já se destaca internacionalmente na atuação como governo digital. Todavia, ainda realizada contratações públicas com considerável índice de ineficiência, o que nos leva a pensar que o uso de plataformas de compras digitais com o e-marketplace podem ser um modelo positivo para o país, assim como tem sido em diversos outros locais.

Segundo Paixão¹⁵, os sistemas de compras públicas eletrônicas são uma tendência global e cita a base de dados do Banco Mundial Global Public Procurement Database, onde consta que mais de 60,7% do total de países utilizam sistemas eletrônicos para a condução dos processos de compras públicas.

Croom e Brandon-Jones¹⁶explicam que o sistema de e-procurement pode ser organizado em 5 modelagens diferentes: public web, exchange, marketplace, company hub e extranet. O primeiro modelo refere-se aos casos em que os compradores buscam os potenciais vendedores nos mecanismos de busca como o google e, após a verificação do melhor preço, realizam a compra através do site dos vendedores ou por e-mail, telefone ou outro meio de contato. As exchange, também conhecidas como bolsas de compra são realizadas por meio de sites de leilão de produtos e serviços B2C (business to consumers) ou B2B (business to business)¹⁷, que podem ser de forma direta ou no modelo inglês (reverso). Os marketplaces, também chamados de plataformas, são gerenciados uma empresa que cobra uma taxa pela disponibilização da plataforma para integrar vendedores e compradores. No setor privado, são exemplos de marketplaces o Mercado Livre, a Amazon, o Ifood e outros. Os modelos company hub assemelham-se ao marketplace, com a diferença de que os mesmos são administrados pelas próprias empresas que irão realizar as compras pelo sistema. Finalmente, as contratações via extranet são realizadas diretamente entre comprador e vendedor com o uso de um link seguro de internet ou uma rede de dados exclusiva entre os dois parceiros.

Ronny Charles menciona duas espécies segmentadas de modelagens voltadas para a atuação governamental: a G2C (Governnment to citizen), na qual se insere a plataforma Gov.br; e a B2G (business to Governnment), “projetadas para facilitar as transações entre fornecedores e entidades governamentais”¹⁸

Nos interessa, portanto, no momento conhecer experiências internacionais relacionadas ao e-marketplace na modelagem B2G.

O Chile apresenta um modelo interessante de compras públicas eletrônicas. O país utiliza uma plataforma transacional denominada “Mercado Público”¹⁹ para aquisição de bens e contratação de serviços junto ao mercado. Para acessar os fornecedores, estes precisam estar cadastrados pelo ChileProveedores. A plataforma é de responsabilidade da ChileCompra, a qual gerencia gerencia os diversas modelos de contratação pública, entre eles, o Convenio Marco, onde a aquisição feita pela administração pública acontece dentro de um plataforma de e-marketplace, a ChileCompra Express²⁰. Inicialmente os interessados precisam estar cadastrados para o fornecimento de determinado tipo de bem a um preço definido, que normalmente irá viger por 2 anos. Ao fim desse processo, os itens são disponibilizados no marketplace Tienda ChileCompra Express, durante a vigência do convênio, para que os órgãos possam realizar suas contratações. Nesta fase, será necessário que a unidade compradora elabore um quadro comparativo cotejando as opções de compra disponíveis na plataforma. “A comparação pode envolver: a) marca e qualidade do produto; b) cobertura ou disponibilidade na região; c) prazo de entrega; d) quantidade por unidade de medida; e) preço; f) desconto por volume de compra; g) custo do frete; h) serviço de pré e pós-venda; i) eficiência energética e compras sustentáveis (Directiva nº 25); j) outros critérios como o desenho do projeto, origem do produto, garantias, tempo de envio, tempo de reposição etc.”²¹ A partir daí, é feita a escolha do fornecedor e o bem é inserido no carrinho de compra, como numa plataforma de marketplace privada. Após a seleção de todos os itens de interesse, fecha-se o carrinho e a unidade interessada emite a ordem de compra no sistema.

Por meio do uso da plataforma, a constatação do ChileCompra²² foi de ganhos como: a) economia de preços, por volta de 4,4%, equivalente à US$ 576 milhões de dólares; b) maior eficiência estatal reduzindo os prazos de contratação e os custos de transação; c) abertura de mercado (contou com 66% dos usuários compradores ativos com certificação vigente provida pela entidade ChileCompra) e aumento da concorrência, sem contar com o fomento na participação de micro e pequenas empresas que atuaram em 53% das transações realizadas.

Por outro lado, alguns problemas foram identificados, entre eles, a dificuldade dos órgãos estatais em realizar o pagamento dos fornecedores de acordo com os prazos pactuados e a dificuldade de escolha pelos órgãos compradores, tendo em vista a multiplicidade de bens e serviços da mesma categoria cadastrados na plataforma.

Com intuito de enfrentar tais dificuldades, os gestores da plataforma implementaram um módulo para realizar o pagamento de forma eletrônica pelo próprio sistema, além de um novo modelo de Convenio Marco, restrito para a contratação de bens altamente padronizados, com consumo frequente e com regras de negócio e preços relativamente uniformes no mercado.

Outro modelo bastante interessante é o da plataforma Government e-Marketplace (GeM),gerenciada pela GeM Special Purpose Vehicle, empresa 100% governamental. Conforme relata Ronny Charles,²³diversos bens e serviços podem ser contratados por meio do GeM. A necessidade do órgão comprador é descrita no portal e o mesmo já apresenta a estimativa do valor e faz a seleção do fornecedor, de forma impessoal, sem que a administração saiba a sua identidade. Nas compras até 25.000 reais as compras podem ser realizadas diretamente de qualquer fornecedor que atenda as especificações, a qualidade e o prazo de entrega estabelecidos. Em contratações com valor entre 25.000 e 50.000 reais deve ser realizado um procedimento de seleção entre três diferentes fornecedores. Se o valor for superior a 50.000 reais haverá concorrência on-line entre os fornecedores, com adoção de processo licitatório ou leilão reverso.²⁴A plataforma mostra-se bastante dinâmica, permitindo alteração de preços ou acréscimo/redução de produtos a qualquer tempo, ressalvado o caso de compra direta (Valores menores que 25.000 reais). Para as contratações decorrentes de leilão reverso (acima de 50.000 reais) é necessário depósito de 2% do valor do contrato, a título de garantia. Também para os contratos de serviços, exige-se depósito, como garantia de desempenho, no prazo de 15 dias após a emissão do contrato.²⁵

Clarissa Sampaio e Daniel Macedo ressaltam que a adoção do marketplace governamental na Índia levou à redução do “tempo de entrega das compras – de 30 a 60 dias para 10 a 15 dias –, principalmente com a diminuição dos níveis de verificação e decisão”.²⁶

A experiência de e-marketplace governamental na Índia, além de permitir ganhos de economicidade, transparência e redução de práticas inadequadas no âmbito das contratações públicas, também vem proporcionando efeitos positivos em relação a sustentabilidade, por meio de aquisição de produtos “verdes”²⁷, do fomento à participação de micro, pequenas e médias empresas e a indução à participação de empresas locais no mercado digital; do aumento do acesso a empresas lideradas por mulheres²⁸; e do estímulo ao empreendedorismo local voltado à inovação²⁹.

Por fim, entende-se pertinente trazer o caso dos Estados Unidos e da política GSA Federal Marketplace Strategy (FMP). Paixão³⁰ explica que

O foco da política é facilitar o processo de aquisição para os órgãos públicos, simplificar o processo de venda e reduzir as barreiras de entrada para os fornecedores e aprimorar o processo de trabalho dos servidores públicos que executam as contratações.

Trata-se de uma política interessada alcançar um marketplace eficiente, sustentada em 3 pilares: policy, process e technology e 2 elementos fundamentais: a) workforce readiness; b) marketplace experience. Está sob a responsabilidade da General Services Administration – GSA, agência “que gerencia parte das políticas administrativas do governo americano e dentre suas responsabilidades está promover boas práticas de administração e aumentar a eficiência do governo na área de gestão dos prédios públicos e na área de aquisições.”³¹

Os principais modelos utilizados pelo GSA Federal Marketplace Strategy (FMP) são³²:

a) Multiple Award Schedules (MAS) Consolidation – contratos de longo prazo firmados (de 5 até 20 anos) com diversos fornecedores para entregas indefinidas e quantidades indefinidas de bens e serviços;

b) Commercial Platforms Program - política para a compra de bens de prateleira em sites de e-commerce que tenham parcerias comerciais com o governo americano.

c) Contract Acquisition Life-cycle Management System – criação de uma plataforma para a gestão do ciclo de vida dos contratos públicos firmados

d) Catalog Management – catálogo de produtos e serviços que podem ser contratados pelo GSA

O Commercial Platforms Program estabeleceu modelo interessante de uso, por meio de parcerias com o governo americano, de plataformas criadas pela iniciativa privada para o comércio de fornecedores particulares com a administração pública. Essas empresas provedoras de sistemas de marketplace, ao serem selecionadas, passam a gerir a plataforma para casar a oferta de bens e serviços com a demanda de compras governamentais. Fornecedores e unidades estatais compradoras utilizam-se das ferramentas e dos procedimentos de compras organizados pelo GSA para interação no intuito de compra/venda de bens e serviços, utilizando-se das plataformas privadas de e-marketplace.

Todo “o processo de contratação, a emissão da ordem de fornecimento, o controle de recebimento dos bens e serviços, a avaliação dos fornecedores e dos objetos entregues, a realização de reclamações e o controle dos pagamentos é (...) feito dentro do sistema do terceiro parceiro”³³, muito embora o sistema de pagamento seja gerenciado pela GSA, uma vez que apenas os usuários portadores do cartão corporativo GSA SmartPay, podem fazer aquisições por meio da referida plataforma.

Com a utilização das plataformas de e-marketplace privadas para as aquisições governamentais o GSA espera modernizar a experiência dos usuários e dos processos de compras de bens comerciais; uma melhora do processo de compras, com a utilização de fluxos eletrônicos de contratação; a economia de recursos humanos nos órgãos públicos; o aumento da transparência; e o aperfeiçoamento das decisões de compras, tendo em vista a utilização dos dados disponibilizados pelas plataformas³⁴.

Com base nas modelagens apresentadas, podemos inferir alguns pontos: a) no modelo chileno, é realizado um único processo licitatório para selecionar múltiplos fornecedores e inseri-los no ChileCompra Tienda Express; b) no modelo norte-americano a opção é pelo uso marketplaces privados já existentes, por meio de parcerias com os seus provedores, se aproximando muito do modelo de contratação B2B adotado pelo mercado privado; c) já no modelo indiano, o e-marketplace apresenta-se como estrutura apenas para compras de pequeno vulto, adotando-se procedimentos mais complexos, para aquisições de maior valor.

Em todas as situações, ademais, é possível observar que a adoção de e-marketplace pela administração pública permite inúmeros benefícios, como a redução dos custos transacionais, aumento da competitividade, e maior transparência nos processos, além de ganhos, por meio de iniciativas mais sustentáveis e inclusivas, otimizando assim as contratações públicas.

Tendo em vista as vantagens mencionadas, seria interessante que se aproveitasse, na construção de um modelo de e-marketplace no Brasil, essa “janela de oportunidades” advinda da experiência internacional.

4. O formato da IN SEGES/MGI 52, de 2025

Na esteira das experiências internacionais, desde de 2020³⁵ o governo brasileiro já demonstrava interesse em criar um e-marketplace nacional com intuito de agilizar as compras públicas e dar maior transparência aos processos de aquisição governamentais, que não vinham obtendo tal êxito por meio uso da plataforma tradicional para contratações administrativas. Para tanto, abriu audiência pública a fim de consultar diversos segmentos sociais e colher sugestões para um modelo a ser implementado. A ideia inicial seria de começar o processo pelas contratações realizadas via dispensa de licitação.

O tema também foi objeto de diversos outros debates com a sociedade, como por exemplo a oficina promovida durante o XXIX Congresso do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), realizado no final de 2024, que contou com a participação de gestores públicos e representantes de organização do terceiro setor. A proposta em discussão foi a criação de uma plataforma de marketplace digital, por meio de parceria entre o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) e a Advocacia-Geral da União (AGU), onde fornecedores possam, por meio de registro simplificado, cadastrar bens e serviços para serem contratados pela administração pública, modernizando e simplificando as aquisições governamentais, bem como reduzindo burocracias e custos operacionais.³⁶ O modelo sugerido deveria, ainda, fomentar a economia regional e local, desconcentrando o mercado.

Nesta toada, em fevereiro de 2025, foi editada pela Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos – SEGES/MGI, a Instrução Normativa – IN nº 52, criando o Contrata+Brasil, plataforma de negócios públicos destinada a ofertar bens e serviços comuns, inclusive de engenharia, para contratações pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, em formato de comércio eletrônico.

Para o registrar dos bens e serviços ofertados pelos fornecedores, o normativo estabelece o uso de credenciamento ou outros procedimentos auxiliares.

O procedimento para contratações por meio da plataforma inicia-se por meio da fase preparatória, onde órgão central e administrador definirão o objeto a ser incorporado no Contrata+Brasil. Tal escolha deverá levar em consideração os seguintes princípios:

a) a modernização e o fortalecimento da relação do poder público com a sociedade;

b) a atenção ao papel estratégico e à função social das compras públicas para promoção do desenvolvimento sustentável no país;

c) o planejamento e execução das compras públicas de forma eficiente, com simplificação dos procedimentos;

d) a cooperação entre os entes públicos para promoção de serviços mais eficientes; e

e) a integração e a transparência dos dados, com foco no uso das informações para melhoria das políticas públicas e controle social.

Em seguida, os editais para aporte dos objetos definidos serão divulgados no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP e no Contrata+Brasil, permitindo a inscrição permanente de fornecedores interessados, por meio da conta Gov.br.

No caso de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), a administração poderá realizá-la de forma exclusiva com microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP), agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual (MEI) e sociedades cooperativas.

A partir do conhecimento público do edital, o órgão comprador cadastrará sua demanda em relação aos objetos já incorporados no Contrata+Brasil preenchendo o formulário de criação de oportunidades, similar ao Documento de Formalização de Demanda – DFD, agregando algumas informações relevantes ao processo de aquisição, como, a definição do objeto da demanda; o(s) local/locais de prestação do serviço ou entrega do objeto; a previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, se houver; a justificativa da necessidade da contratação; o prazo de entrega ou prazo para realização do serviço, observados os limites fixados no edital; e a forma e o prazo de pagamento, observados os limites fixados no edital. A estimativa de preços, segundo a IN, não precisa constar do formulário, podendo ser realizada no momento da seleção da proposta economicamente mais vantajosa.

São dispensados, para as aquisições por meio da plataforma Contrata+Brasil, a realização do Estudo Técnico Preliminar, Análise de Riscos, Termo de Referência, e Edital de Contratação.

Definido o objeto e preenchido o formulário, a demanda será publicada no Contrata+Brasil (desde que haja reserva orçamentária para a aquisição) passando-se à fase de seleção dos fornecedores inscritos, que poderá ocorrer de duas formas: a) por proposta dos fornecedores a partir da publicação da demanda, sendo necessário priorizar as ME e EPP e equiparados sediados locais ou regionalmente, quando os valores propostos estejam situados em valor até 10% (dez por cento) superior ao de propostas não locais ou regionais; e b) ou por acesso à listagem de fornecedores que atendem aos critérios fixados no edital para a distribuição da demanda ou para a ordem de contratação dos inscritos.

Até o encerramento do prazo para envio de propostas, o órgão comprador não terá acesso à identificação dos fornecedores, evitando assim eventual direcionamento da aquisição dos bens ou serviços, pela administração pública.

Definida a proposta vencedora, o fornecedor será informado da sua seleção pelo comprador, que deverá verificar, no prazo de 5 dias, as condições de participação daquele e habilitação exigidas no edital para formalização da contratação, por meio do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) ou de apresentação formal de documentos pelo vencedor.

Estando regular o vencedor, o mesmo será comunicado via sistema, para a assinatura do contrato ou instrumento equivalente, na plataforma Contrata+Brasil e os pagamentos serão realizados por meio de Pix ou cartão de pagamento, a ser informado no Formulário de Criação de Oportunidade.

Descrito o procedimento previsto na IN SEGES/MGI nº 52, de 2025, cabe agora identificar se o instrumento ali criado trata-se, efetivamente, da modelagem de e-marketplace, do conceito adotado neste artigo, bem como dos modelos internacionais expostos anteriormente.

Considerando que e-marketplace corresponde a um mercado virtual que reúne vendedores ou prestadores de serviços em um só lugar, por meio de uma plataforma onde serão ofertados produtos e serviços, adequados aos requisitos previamente exigidos, para aquisição pela administração pública, pode-se dizer, que, em princípio, o modelo do Contrata+Brasil poderia ser reconhecido com uma espécie de marketplace digital.

Tendo em conta, ademais, os modelos internacionais estudados, a opção do governo federal foi por criar sua própria plataforma, como foi o caso do Chile e da Índia. Carolina Zancaner e Maurício Zockun apontam que esta escolha pode trazer pontos positivos e negativos:

Diante dos percalços existentes, utilizar uma plataforma própria traria um maior nível de segurança ao gestor, que poderia, como dito, selecionar previamente perfis confiáveis de fornecedores mediante a entrega de atestados de qualidade técnica e/ou apresentação de amostras. Só que, ao se requerer todas essas exigências para que os fornecedores possam apresentar seus produtos na plataforma virtual, perde-se o próprio sentido de criação da plataforma, que era, justamente, a redução da burocracia e a ampliação da concorrência. Ademais, há a questão do gerenciamento tecnológico dessa plataforma, que também pode ser um obstáculo ao Poder Público, não habituado à gestão desse específico tipo de serviço.³⁷

Apesar dos riscos de uma burocratização, o uso de plataforma própria não parece ter sido um empecilho para a identificação de benefícios do ponto de vista dos custos transacionais, de competitividade e de eficiência pelos países que utilizam a ferramenta pública, como o Chile e a Índia.

Outro ponto de preocupação levantado por Carolina Zancaner e Maurício Zockun refere-se às exigências de regularidade das empresas contratadas, que podem ser uma trava à celeridade e eficiência do e-marketplace. Como pode ser observado na redação da IN SEGES 52, de 2025, a fase da habilitação não foi exterminada na modelagem do Contrata+Brasil, trazendo, de fato, uma preocupação no que refere a manter certa burocratização do modelo, em relação, por exemplo, as ferramentas internacionalmente utilizadas. Ao que parece, o e-marketplace adotado por países como o Chile, Estados Unidos e Índia, não preveem uma fase de seleção que inclua a necessária habilitação dos fornecedores que apresentem os melhores preços dentro da plataforma, para que a administração possa efetivar a aquisição do bem ou a contratação do serviço. E se considerarmos a extensa lista de documentos legalmente exigidos para habilitação de fornecedores no Brasil, a agilidade pretendida perderia, de fato, totalmente o sentido. A diminuição dos níveis de verificação e decisão com o uso do Government e-Marketplace na Índia, conforme observado, foi essencial para levar à redução considerável do tempo de entrega das compras.

O ideal, neste caso, seria que o normativo tivesse relativizado tais exigências, como aconteceu, por exemplo, no caso da calamidade pública nacional gerada pelo COVID-19 que levou a relativização da obrigatoriedade de regularidade fiscal das empresas perante a Seguridade Social, por meio da Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020, ou da Medida Provisória 1221, de 17 de maio de 2024³⁸ que flexibilizou regras de licitação, supendendo a exigência de documentos relacionados às regularidades fiscal e econômico-financeira em locais com poucos fornecedores de bens ou serviços, durante a Calamidade no Rio Grande do Sul.

Na Instrução Normativa 52, de 2025 não é possível identificar se a plataforma está restrita ao comércio de bens e serviços padronizáveis, o que seria interessante, tendo em vista o desafio enfrentado pelo ChileCompra ao permitir inicialmente o cadastro de múltiplos bens e serviços da mesma categoria marketplace Tienda ChileCompra Express. Também não está definido se os preços na plataforma Contrata+Brasil são dinâmicos, podendo ser alterados a qualquer momento ou se devem ser fixos.

O exercício da prerrogativa administrativa de aplicar penalidades, na forma da Lei 14.133, de 20121, também poderia ser uma particularidade que poderia afastar fornecedores virtuais da participação na plataforma. A aplicação de sanções, segundo Carolina Zancaner e Mauricio Zockun “precisaria seguir as regras do mercado, tais como suspensão ou banimento da empresa da plataforma, avaliação dos fornecedores conforme rating de qualidade e pontualidade de entrega”.³⁹

Diante dessa perspectiva, muito embora a norma traga hipóteses em que alguns atos ilícitos praticados pelos fornecedores estejam sujeitos à inativação temporária ou o cancelamento da sua inscrição no Contrata+Brasil, não afastou a aplicabilidade, conjuntamente, do rol de penalidades tradicionais previstas na Lei 14.133, de 2021.

Talvez a melhor opção fosse, para afastar riscos de inadimplemento por parte dos fornecedores ou a perda na qualidade do objeto contratado, a sugestão trazida por Carolina Zancaner e Mauricio Zockun para “adoção de cautelas e garantias dispostas a assegurar a execução e conclusão do objeto avençado entre o Poder Público e o particular, aí se incluindo os seguros”.⁴⁰O uso das garantias estaria amparada na lei, já que é uma ferramenta autorizada pela Lei 14.133, de 2021. Além disso, ela permitiria que o uso da plataforma não se esvaziasse, permitindo assim que a iniciativa da norma pudesse alcançar a eficiência pretendida com a sua idealização.

Dentre as disposições positivas da IN SEGES/MGI 52, de 2025 é possível destacar a dispensa de elaboração de todo o arcabouço de documentos exigidos pela Lei 14.133, de 2021, na fase de planejamento, sendo indispensável apenas a adoção do formulário de criação de oportunidades, simplificando, portanto, o procedimento.

Além disso, a fase de contratação acontece toda dentro da plataforma, inclusive com a adoção de pagamento por meio de pix ou cartão de pagamento, o que agiliza, consideravelmente a fase contratual.

5. Conclusão

A busca por maior eficiência, transparência e economicidade nas contratações públicas no Brasil é um imperativo, impulsionada pela necessidade de modernizar um sistema ainda marcado por burocracia e lentidão. A Lei nº 14.133, de 2021 já sinaliza a importância da inovação como pilar, e a experiência internacional com e-marketplaces governamentais, como no Chile, Índia e Estados Unidos, oferece um panorama promissor de como as plataformas digitais podem revolucionar a forma como a Administração Pública adquire bens e serviços.

A iniciativa da IN SEGES/MGI nº 52/2025, que cria o Contrata+Brasil, representa um passo significativo nessa direção. Ao conceber uma plataforma de negócios públicos em formato de comércio eletrônico, o governo brasileiro demonstra sua intenção de inovar e otimizar as aquisições, especialmente as de menor complexidade. A dispensa de documentos como o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência para as compras via Contrata+Brasil é um avanço notável em direção à simplificação e celeridade, aspectos cruciais para a eficiência.

No entanto, como apontado, a persistência de algumas exigências, como a habilitação completa dos fornecedores e a aplicação irrestrita do rol de penalidades tradicionais da Lei nº 14.133, de 2021, podem representar entraves à agilidade e à plena competitividade almejadas. A experiência internacional sugere que a simplificação dessas etapas e a adoção de mecanismos de garantia e avaliação de fornecedores, em vez de uma burocracia excessiva, podem ser mais eficazes para mitigar riscos e assegurar a qualidade das aquisições.

Apesar dos desafios, a criação do Contrata+Brasil é uma oportunidade valiosa para que o Brasil se posicione na vanguarda da transformação digital nas compras públicas. Ao aprender com as melhores práticas internacionais e ajustar o modelo para uma maior desburocratização e atração de uma gama mais ampla de fornecedores, a plataforma tem o potencial de não apenas gerar ganhos financeiros, mas também de fomentar a inovação, a sustentabilidade e a inclusão de micro e pequenas empresas, consolidando um ambiente de contratações públicas mais dinâmico e eficaz.

6. Referências

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BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI). Instrução Normativa 52, de 10 de fevereiro de 2025. Cria o Contrata+Brasil, plataforma de negócios públicos, módulo integrado à plataforma do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg), e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 01, Brasília, 11/02/2025.

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1 Art. 37.

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (CF de 1988)

2 TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-Marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Juspodium, 2025, p. 50

3 Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:

(...)

IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

4 OCDE/LEGAL/0411, adotado em:18/02/2015. Disponível em https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-041. Acesso em 09/06/2025

5 Idem

6 NOHARA, Irene Patrícia. Inovação na nova lei de licitação: diretriz e potencial de modernização pelo Estado. Revista de Direito Brasileira. Florianópolis, SC, v. 31, n. 12, p.271-283, Jan./Abr. 2022

7 Um exemplo de plataforma digital integrativa é o Compras.gov.br, portal de compras públicas do Governo Federal que pode ser utilizado também por outros entes federativos. Corresponde ao canal padronizado de comunicação entre a Administração Pública, os fornecedores e a sociedade, além de realizar a gestão do conhecimento e da comunicação.

8 Confira a notícia completa em https://www.gov.br/governodigital/pt-br/noticias/brasil-e-reconhecido-como-segundo-lider-em-governo-digital-no-mundo#:~:text=O%20Brasil%20foi%20reconhecido%20pelo,p%C3%BAblico%20em%20198%20economias%20globais. Acesso em 12/06/2025

9 Obra citada, 2025, p. 183

10 OCDE/LEGAL/0411, adotado em:18/02/2015. Disponível em https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-041. Acesso em 09/06/2025

11 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres e DOTTI, Marinês Restelatto. Políticas Públicas nas licitações e contratações administrativas. 3ª edição. Belo Horizonte: Forum, 2017, p. 81

12 TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-Marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Juspodium, 2025, p. 190

13 ANTINARELLI, Mônica. Transformação digital, inovação e contratações públicas, Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública. Belo Horizonte: Fórum, ano 19, n. 226 (out. 2020), 147 p.

14 TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-Marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Juspodium, 2025, p. 184

15 PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021

16 CROOM, Simon R; BRANDON-JONES, Alistair. Key issues in e-procurement: procurement implementation and operation in the public sector. Journal of Public Procurement, volume 5, issue 3, p. 367-387, 2005. Disponível em < http://www.ippa.org/jopp/download/vol5/issue-3/SympAr3_CroomJones.pdf>. Acesso em: 12/06/2025

17A modelagem B2B é utilizada por empresas para venderem seus produtos e serviços para outras empresas, enquanto a B2C, para oferecem produtos e serviços diretamente para os consumidores finais. Existe também “a modelagem B2B2C (business to business to consumer), na qual uma empresa (E1) venda para outra empresa (E2), que vende ou entrega o produto para o consumidor” (TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-Marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Juspodium, 2025, p. 182)

18TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-Marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Juspodium, 2025, p. 183. “Alguns dados sobre o ChileCompra: a) a plataforma gerida pela entidade possui mais de 850 organismos públicos cadastrados; b) são realizados mais de 6.000 negócios por dia; c) existem mais de 120 mil fornecedores que negociam pela plataforma e mais 400 mil fornecedores cadastrados; d) no ano de 2018 a plataforma movimentou mais de U$ 13 bilhões de dólares em negócios” (PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021)

19 O Mercado Público “é uma plataforma eletrônica administrada pela direção do ChileCompra onde mais de 850 organismos públicos realizam suas compras negociando com mais de 123 mil fornecedores. A ferramenta permite realizar: ● Consultas ao mercado; ● Elaborar e publicar termos de referencia e editais de licitação; ● Receber e responder perguntas; ● Elaboração, gestão e envio de ofertas e lances; ● Adjudicação; ● Emissão e aceite de ordens de compra; ● Assinatura de contratos; ● Qualificação e registro de reclamações” (PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021) O modelo assemelha-se ao Compras.gov.br utilizado no Brasil

20“É a plataforma por meio da qual se gerencia a loja eletrônica onde são disponibilizados os bens e serviços vinculados aos Convenios Marco. Traduzindo, é a plataforma de marketplace onde os bens e serviços contratados por meio de Convenios Marco são disponibilizados para compra pelos órgãos públicos. É um sistema com experiência do usuário muito similar a Amazon ou o Mercado Livre.” (PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021)

21 PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021

22Link: https://www.chilecompra.cl/convenio-marco/

23 Obra citada, 2025, p. 202

24 Obra citada, 2025, p. 205

25 Obra citada, 2025, p. 205-206

26 SILVA, C. S.; MACEDO TAVARES CRUZ, D. Marketplace nas compras pelo poder público no Brasil. Revista da AGU, [s. l.], v. 22, n. 02, 2023. DOI: 10.25109/2525-328X.v.22.n.02.2023.3196. Disponível em: https://revistaagu.agu.gov.br/index.php/AGU/article/view/3196. Acesso em: 12/06/2025

27 Ronny Charles (Obra citada, 2025, p. 206) aponta que parecerias foram executadas com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Instituto de Energia de Recursos (TERI), com intuito de criar filtros no GeM a fim de permitir a identificação de produtos renováveis movidos à energia solar e veículos elétricos impulsionado por meio de bateria.

28 Projeto de governo intitulado “Womaniya on Government e Marketplace (GeM)” foi criado com objetivo de estimular a comercialização de produtos com o governo, por mulheres empreendedoras. (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Obra citada, 2025, p. 207)

29Neste sentido, importante conhecer o projeto governamental “Startup Runway” (Disponível em https://www.startupindia.gov.in/content/sih/en/public_procurement.html. Acesso em 12/06/2025)

30 Obra citada, 2021

31 Segundo Paixão, a “policy, se refere a análise, revisão e adaptação da legislação de compras vigente de modo a permitir que os processos de trabalho e tecnologias desenvolvidas sejam juridicamente viáveis”; o “process, está focado no redesenho dos processos de trabalho visando simplificar a experiência de todos os usuários do sistema.” e a technology, busca traduzir as políticas e os processos desenhados em uma plataforma online de marketplace onde os usuários poderão comprar, vender e fazer a gestão dos contratos de forma simples, direta e intuitiva.” Já o workforce readiness; “está relacionado com a preparação dos servidores públicos que irão trabalhar com os novos modelos de contratação”, envolvendo ações como melhora na comunicação, treinamentos etc. Por outro lado, o marketplace experience está ligado “com a missão inicial do projeto que é criar, para os usuários do sistema, uma experiência de marketplace.”(Obra citada, 2021)

32 PAIXÃO, A. L. S. Compras públicas compartilhadas: um estudo de caso comparando modelos de compras públicas eletrônicas adotados no Brasil, no Chile e nos Estados Unidos [Master’s thesis, Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública]. Brasília, 2021

33 Obra citado, 2021

34 Idem

35 Vide https://zenite.com.br/2020/07/07/governo-debate-com-sociedade-implantacao-de-marketplace-para-compras-publicas/. Acesso em 13/06/2025

36 Vide https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2024/novembro/debate-promovido-no-clad-aborda-potencial-de-marketplace-governamental-para-modernizar-compras-publicas-no-brasil. Acesso em 13/06/2025

37 ZOCKUN, Carolina Zancaner; ZOCKUN, Maurício. Marketplace digital para compras públicas. International journal of digital law, Belo Horizonte, p. 77-94, set./dez. 2020. Disponível em https://journal.nuped.com.br/index.php/revista/article/view/zockun2020/22. Acesso em 13/06/2025

38 Idem

39 Ibidem

40Ibidem

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ANTINARELLI, Mônica Éllen Pinto Bezerra. INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES /MGI Nº 52, DE 10 DE FEVEREIRO DE 2025 – O “MARKET PLACE DIGITAL” DO GOVERNO FEDERAL? In Questões atuais sobre contratações públicas: inovação, interesse público e segurança jurídica. (Org.) Carolina Zancaner Zockun, Flávio Garcia Cabral e Mônica Éllen Pinto Bezerra Antinarelli - Leme-SP:Mizuno, 2025, p. 43-65.